新形势下高校“小金库”问题探析

华南师范大学纪委监察处/治理“小金库”专项工作2009-06-14 09:46:00来源:华南师范大学评论:0点击:收藏本文

全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会、建设创新型国家和人力资源强国,高等教育肩负着重要使命。近五年来,我国的高等教育发生了翻天覆地的变化,已从精英化教育迈入了大众化教育阶段,取得了令人瞩目的成就。但当前高等教育存在着的一些不科学发展现象也必须进一步消除,如“小金库”问题就很突出,危害比较严重。它不仅干扰了正常的财经管理秩序,造成了国有资产的流失,影响着高校的和谐与稳定;而且腐蚀了干部,助长了个人贪欲,败坏了党风政风校风,成为高校违规违纪,乃至违法犯罪的经济根源,被喻为诱发和滋生腐败的“沃土”。因此,对照十七大报告提出的优先发展教育,建设人力资源强国的目标,为保证高等教育规模、结构、质量、效益的协调发展,对高校“小金库”问题进行科学分析和理性思考,从而找到遏制其滋生蔓延的有效对策,是新形势下高校纪检监察工作需要研究的一个十分重要的课题。

 

一、高校“小金库”的历史形成及其主要特征

 

(一)“小金库”的历史形成

“凡违反国家财经法规及其有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计部门的账内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金,均属‘小金库’。”这是国务院办公厅199554日转发国办发[1995]29号《关于清理检查“小金库”的意见》给“小金库”下的定义。教育部关于《高等学校进一步强化管理坚决制止“小金库”有关意见的通知》又规定:高校及所属单位凡违反国家财经法规和其他有关规定,侵占、截留、隐匿各种应交收入,或以虚列支出、资金返还等方式转移资金,私存私放,不将资金纳入学校预算管理,不将收支列入学校会计账内的行为,均属“小金库”行为。

高校“小金库”的产生和形成应当追溯到20世纪80年代初期,当时受社会上各单位所谓自己“创收”等不良风气的影响,高等院校也开始出现了国家收费许可范围以外的自立收费项目,如教学单位利用学院名义自己办班收费;科研、校办产业部门利用学院提供的科研、生产设备、仪器等对外进行合作,收取合作、加工、分析费等;有的单位除向学生收取学院统一规定交纳的学费外,还加收本单位自定的图书押金、家具押金等,甚至将为学生代买的卧具、生活用品和学习工具等加价出售给学生搞创收;有的单位利用掌握的校产,自行拟定房屋出租、摊位出租、车辆通行等收费标准,收取一定的费用;或利用学院配置的计算机办各类短训班,向社会开放收取费用等等,以达到“创收”的目的。高等院校中各单位自己“创收”所得的各项经营性收费,全部分散在各系、处、科室作为本部门的“小金库”,由本单位自行掌握、自行管理和自行开支,故而导致高等院校中“小金库”的普遍存在。

(二)“小金库”的主要特征

高校“小金库”的存在具有特殊性,其主要特征可归纳为以下几个方面:

1.截留办学收入,各种形式回扣。“小金库”的资金大部分是采取截留收入不入大账和学校为学生集中办理一些业务中的“回扣”。这两种形式占了“小金库”的绝大部分。如华南理工大学《内部通报》该校数学系在几年间,长期截留、隐瞒办班收入,形成巨额“小金库”,违纪金额800 多万元,其中300 多万元不知去向;另如高校购书回扣达30%,四川13 所高校中36 名干部或工作人员被立案侦查,名县处级干部贪污受贿100 万元以上,涉嫌犯罪总额高达1200 余万元。

2.支出随意,没有约束。“小金库”资金多数是私存私放,隐蔽性强,只有个别领导和具体经办人知晓,在开支和使用上,往往是个别人说了算。这些资金,除了少部分用于给职工搞福利外,大部分资金都用于请客送礼、招待应酬等活动。甚至存在个别领导贪污、挪用、中饱私囊的现象,无制度约束。

3.集中保管,收支隐蔽。有的单位“小金库”是领导管账,会计管钱;有的院系是领导自管自支,开支隐蔽;还有的是公款私存,套取利息。不管哪种形式,收支都十分隐蔽。

4.管理混乱,账目糊涂。许多院系的“小金库”,既无管理规定,又无审批程序。收入不记账,支出不登记,现金直接收支,“白条”随意抵库,使“小金库”的资金成了个别领导干部的“私房钱”;或者是由于“小金库”多是见不得人的收支,除了经办人和了解情况的领导外,很少有人主动过问“小金库”的具体情况,易使经办人私存私用、以公肥私。

 

二、高校“小金库”产生的原因

 

(一)复杂的办学环境,是高校“小金库”产生的重要外部原因

计划经济时期,高校完全依靠国家财政拨款,收入渠道单一,支出也严格按照国家统一的开支项目和标准,高校基本没有财务自主权,因此这时的高校几乎没有“小金库”。随着我国社会主义市场经济体系的建立,高等教育管理体制的改革,高校的办学模式发生了根本性转变,政府财政拨款呈相对降低趋势。相形之下,高校自主收入,特别是各种形式的政策性收费和有偿服务与经营收入不断增加,收入的渠道呈多元化趋势,校内的很多部门和单位都具有创收的能力。这种办学环境的转变,为高校“小金库”的产生创造了重要的外部条件。

(二)“求方便,找平衡”,是高校“小金库”产生的重要内部原因

高校财务管理制度不完善,管理较为混乱,监督检查流于形式,给“小金库”提供了滋生的土壤。而大多数高校在实行了“统一领导、集中管理”的财务管理体制以后,“小金库”问题仍然屡有发生,原因何在呢?一方面基层单位感觉到经费的使用受到了学校财务部门的严格限制,特别是经费的支出范围、支出标准受到限制后很不方便,认为有关政策与制度不能适应基层单位高节奏、高效率的要求,政策调整周期太长,不能满足基层单位对财务服务的要求,有些制度甚至成了发展的障碍,当财务部门不能违反政策、基层单位无法逾越政策规定的界限时,就可能产生设置“小金库”的动机,以方便解决一些特殊问题;另一方面由于二级学院各自专业所对应的行业不同,不同的行业效益不同,创收能力不同。学校在考虑二级学院利益分配时,不可能面面俱到。宏观的整体平衡的政策、决策有可能会损害到二级学院的利益,因此二级学院就利用设置“小金库”的方式来平衡被“剥夺”的利益,达到心理上的平衡和弥补分配上的差距。

(三)某些领导干部认识上的偏差,导致小金库长期存在

1.某些领导干部财务知识缺乏,法律意识薄弱。从基层单位负责人的结构来看,大多数是从教学、科研岗位走上领导岗位的,他们在教学、科研等业务岗位上虽然都是出类拔萃、学有所长的,但作为一个部门或者基层单位的负责人,由于没有受过管理方面的系统培训,在知识结构上难免会有些缺陷,对国家的相关法律法规也还缺乏相应的了解,特别是在财经业务知识方面的不足更显突出,有的甚至单纯的认为“小金库”不用审批,使用方便,又能为大家谋些福利,何乐而不为呢?

2.某些领导干部是非观念模糊,侥幸心理作祟。认为“小金库”的存在,是目前不规范的市场经济条件下的必然产物,存在具有普遍性,无需大惊小怪;还有的认为,在对外经济活动中,要想联系办学或办事顺利,就要有一部分“活钱”,就要有“自有资金”。否则,对外活动就无法正常开展,学校就没有生存的出路。而且认为只要手续完备、核算有据,“小金库”构成的数额再大,设立的时间再长,只要处理好周围关系,就不会出事。只要个人不贪污,即使查出来个人也不该承担责任,充其量就是违纪违规,不触及刑律。

3.某些领导干部自律意识不强,抵制腐败能力较弱。本身缺乏世界观的改造,放松对自己的要求,抵制不正之风和腐败的能力较弱,拜金主义、享乐主义、极端个人主义有所滋长,私设“小金库”的主要目的就是为了私利,追求享乐。

(四)财务人员素质与市场经济和教育事业发展要求不协调,助长了“小金库”的嚣张气焰

一些高校财务人员业务素质较低,不能辨别经济活动的真伪,缺乏敏感性和分析能力,从而导致会计信息失真,反映经济活动不真实;职业道德水准较低,畏惧权势,对不正之风不能坚持原则,甚至与违法乱纪者同流合污,为个人利益损害国家和高校的利益。

(五)监督不力,控制不到位,让“小金库”有机可乘

随着高校规模的扩大,经济核算涉及的单位越来越多,经济往来业务越来越复杂,学校内部监督机构的工作范围也越来越大。由于人员配置不到位,监督与控制也很难到位。另外,“小金库”往往是在隐蔽的情况下私设的,监督部门很难从账面上发现问题。而且由于知情人很少,这些人彼此之间可能还存在共同的利益基础,即使监督机构发现了一些线索,调查取证的难度也非常大,不易查处。

 

三、遏制高校“小金库”滋生蔓延的有效对策

 

高校应按照国家和地方政府颁布的财经法规和财务制度,结合本单位的实际情况,从教育、制度、监督等方面齐抓共管、标本兼治,采取切实可行的有效措施,预防“小金库”的滋生和蔓延。

 ()加强教育,组织学习,筑牢拒腐防变的思想道德防线

大力加强全体教职员工尤其是各级领导干部的道德教育,使之树立正确的世界观、人生观、价值观,抵制资产阶级拜金主义、享乐主义和极端个人主义。树立领导干部的全局意识、大局意识,正确处理国家、集体、个人三者利益关系,增强拒腐防变的能力,做到廉洁自律。同时加强对各基层单位负责人和财务人员的法制教育,经常组织相关人员学习财会知识、财经法规和财务制度,提高政治思想及业务素质,使之做到懂法、守法、依法办事、依法理财,敢于坚持原则,自觉抵制私设“小金库”。

 ()深化改革,完善制度,促进管理工作的规范化与科学化

1.深化财务管理制度改革。要按照教育部的要求严格实行“收支两条线”管理和“票款分离”制度,推行会计集中核算制,将高校的学费、学杂费等教育收费基金以及各单位的“创收”经费全部纳入学校财务的统一管理和使用,坚决取缔各单位的“创收”经费由本单位自收自管自支的做法。

2.建立健全财务管理制度。要结合自身的实际情况,依据中纪委、教育部等部门关于规范财务管理的相关规定和《会计法》的规定,制定切实可行的财务管理规章制度,通过财务管理的规范化运作,理顺学校财务部门和校内各单位财务的管理关系,坚决取缔多头设立银行账户的作法。

3.调整各方面的利益关系。要注意调整现行制度与社会经济发展不相适应的部分,在强调学校办学体制集中的同时,应该注意适当分权,调整好各个层面的利益关系,在更好地维护学校利益的同时,保护好基层单位的合法权益,调动基层单位的积极性,使全局的利益和权责与局部的利益和权责协调一致。

4.实行严格的责任制。遵循中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》,切实贯彻落实党风廉政建设责任制,通过制定相应的配套措施,对党政一把手作为第一责任人的责任进行岗位细化。通过确立领导干部的经济责任制,把责任切实落实到各级领导干部和领导班子,做到“谁主管谁负责”,要求党政一把手必须负起领导责任,认真督促检查所管部门和单位执行“收支两条线”规定的情况。对不执行管理规定,继续私设“小金库”的领导干部,要严肃查处,追究责任直至给予纪律处分。

5.推进会计委派制。根据国家关于高校实行会计委派制的精神,对经济业务多且复杂的基层单位实行会计委派制。委派去的会计人员直接对学校财务负责,指导和监督基层单位的经济活动,规范基层单位的经济行为。

6.建立信访举报制度。鼓励和重视举报工作,纪检部门对举报线索,必须件件去落实,事事有回音。同时要扶正压邪,严格保护举报人的合法权益,如对举报人打击报复,纪检监察部门要坚决予以严肃处理。

 ()加大监督力度,实现关口前移,增强监督合力和实效

1.加强对各基层单位“一把手”和“一支笔”的监督。制定相关制度,采取切实措施,增强单位财务管理和资金收支的透明度,坚持重大支出集体研究和决定。

2.加强职能部门监督。财务部门、纪检监察审计部门要负起对执行“收支两条线”规定的监督检查责任,协助学校和上级部门抓好日常检查和专项检查工作,以促进财务管理工作的规范化和法制化。

3.加强教职工和群众监督。实行财务公开,定期通报各基层单位财务收支情况,尊重群众的知情权,调动起广大教职员工和群众参与监督的积极性,充分发挥群众的监督作用,开通适当的渠道,如可以通过电话、信函、来访、电子邮件等方式,对“小金库”的情况进行举报,实现群众的监督职能。

(四)履行职责,维护党纪,保持查处案件的力度

作为高校纪检监察部门,每年在执法监察工作中把有行政事业性收费、预算外资金较多、内部管理不严、群众反映问题较多的基层单位作为检查重点,对检查出的问题,要及时提出监察建议限期整改;而在执法监察中对财务管理工作做得好的基层单位,要推广其经验。只有按照国家的法律法规办事,做到执法必严、违法必究,才能对违纪者起到威慑和震动作用。因此,对情节严重的,必须追究党政纪责任;对触犯刑律、构成犯罪的,必须移送司法机关;对被查处基层单位知错不改的,屡查屡犯的,必须从严从重处罚,决不姑息迁就,从源头上根治“小金库”。


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